恶意欠薪入罪岂能成为“休眠条款”

    在河北省香河县东方家园工地干了3个月，包工头熊德贵和他手下的80多名农民工没有拿到一分钱工资。他们向工程承包商香河县三强建筑工程有限公司讨要，得到的答复是，包括他们工资在内的工程款经县建设局清欠办协调，已全部拨付清欠办，然而，清欠办以工人冒领工资为由扣押工程款，拒不支付。
    熊德贵是北京市义联劳动法律援助与研究中心（以下简称“义联”）2011年年底提供法律援助的几十件农民工讨薪案件中的当事人之一。在这些案件中，农民工依然是讨薪主体，用人单位往往想方设法不和农民工签订劳动合同，法律赋予劳动者向劳动监察部门举报的权利，也因为行政执法部门的不作为而被架空。农民工的最后一条维权途径——向劳动仲裁委申请仲裁、向法院提起民事诉讼，程序繁琐，耗时漫长。
   “这些讨薪者的遭遇说明，在劳动者权利保护上，民事、行政手段存在很多不足。”2月14日，义联研究员叶明欣告诉中国青年报记者，她和同事正在加紧修改一份有关“建立恶意欠薪罪配套措施的建议”，“‘建议’将提出此类案件立案侦查、起诉、审理具体工作流程中的可操作性做法，赶在全国‘两会’前交给人大代表。恶意欠薪入罪已经快一年了，真正激活这个罪名，对于那些黑心企业的震慑力，远远大于民事、行政手段。”
    叶明欣说的“恶意欠薪罪”是指从2011年5月1日起实施的《刑法修正案（八）》中的“拒不支付劳动报酬罪”。那次修改刑法，为了加强刑法对于民生的保护，新增了一些罪名，其中“醉驾入刑”和“恶意欠薪入刑”引起了广泛关注。
    然而，无论是《刑法修正案（八）》实施后的案件数量，还是法律效果，“危险驾驶罪”远远高于“拒不支付劳动报酬罪”。本报记者检索了媒体公开报道后发现，直到2011年年底，各地才相继有“首例”拒不支付劳动报酬罪被公诉和宣判的案例出现。与此同时，岁末年初，“跳楼讨薪”、“自杀讨薪”等各种讨薪事件仍在不断“上演”。
    一个旨在加大对劳动者权益保护的新罪名操作上有何复杂和艰难？
    农民工讨薪警方不能直接立案
    按照刑法法条对于拒不支付劳动报酬罪的规定，各地“拒不支付劳动报酬罪”案件的办案流程很相近：劳动者遭遇欠薪，到当地劳动监察部门举报，劳动监察部门进行调查，如情况属实，劳动监察部门下达支付令，接到支付令后，用人单位仍不履行，劳动监察部门向公安机关报案，公安机关查阅相关材料后立案，随后进入司法程序，检察院审查起诉，法院开庭审理，作出判决。也就是说，在当地劳动监察部门作出责令发放劳动者工资的行政裁定之后，警方才开始介入。
    在叶明欣看来，目前披露的一些案例都是劳动者举报后，劳动监察部门和公安机关、检察院、法院密切配合、积极作为才使劳动者拿到了属于自己的报酬，欠薪者被追究刑事责任。“恶意欠薪行为的出现，重要原因在于政府监管不力，如果劳动者举报后，劳动监察部门不理睬怎么办？实践中这种情况经常发生，农民工能自己去公安机关要求立案吗？按照法律规定不可能。”
    另外，劳动监察部门接到举报后的具体工作流程如何，应该在多长时间内进行调查，多长时间内下达支付令，用人单位接到支付令后多长时间内仍然不支付劳动报酬，劳动监察部门就可以向公安机关报案，在我国目前有关劳动者权益保护的法律体系中还没有统一规定。
    江西、北京、广东、安徽和陕西在有关工资支付的地方性规定里，明确了劳动监察部门在收到举报后的具体工作流程。但是，实施中也存在问题，即劳动者无法强制要求劳动监察部门按照规定的流程积极受理举报、进行调查，而劳动者想要针对行政机关这种不作为提起行政复议或行政诉讼非常困难。
    不少从事劳动者权益保护的律师持同样观点。北京农民工法律援助中心执行主任时福茂认为：“现实中劳动监察部门行政不作为问题严重，根本不会去责令企业支付。靠一个劳动者维权，怎么可能启动刑事司法程序？”
    据了解，在2010年《刑法修正案（八）（草案）》首次提请全国人大常委会审议时，关于是否应当动用刑法手段解决讨薪纠纷，曾经引起过不小争议。反对方的主要观点是，是否支付劳动报酬本质上是民事行为，没有必要将其上升为刑事犯罪，民事、行政手段不管用，刑法就上的思路过于简单。最终，立法机关“将劳动部门责令支付仍不支付”写进了法条，目的是为了防止劳动者滥用诉权。
    新罪名实施后，低于公众期待和预期效果的现状引起了关注。不少专家学者和业内人士纷纷呼吁，尽快制定司法解释。有消息称，最高人民法院已于2011年11月出台了“关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件应用法律若干问题的解释”征求意见稿，对拒不支付劳动报酬罪的成立条件进行了细化，比如规定了“数额较大”的认定标准、以“转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬”的具体情形。
    叶明欣认为，尽快出台司法解释固然重要，完善现有规定更为迫切。“司法解释更多是规定案件到了法院审理程序后，具体情节如何认定，而现在的情况是，由于规定粗疏，可操作性欠缺，很多恶意欠薪案件入口不畅，很难进入司法程序。”
    叶明欣所说的规定，是指2012年1月中旬，人力资源和社会保障部联合最高人民法院、最高人民检察院、公安部颁布的《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》，明确了各部门职责，旨在完善劳动保障监察执法与刑事司法衔接制度。
    对于政府部门工作人员不作为将无法启动程序的担忧，通知明确，对不依法移送或者不依法办理涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件的国家工作人员，依法追究行政纪律责任；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
    叶明欣认为，通知对“哪些是‘有关部门’，哪些形式可以认定为经政府有关部门责令”作出了较为明确的规定，但是还应该在此类案件的入口上，赋予劳动者更多权利，不能仅仅只是拥有向劳动监察部门举报的权利。还可以规定，如果劳动监察部门消极对待举报，劳动者可以要求公安机关立案。
    有劳动法专家提出，政府的有关部门，不能专指劳动监察部门，应当还包括能在实质上帮助劳动者获取劳动报酬的其他部门，如仲裁委、法院、信访部门等；责令支付劳动报酬的行为方式可以表现为劳动监察部门的处罚书、责令改正书、仲裁决定、支付令、信访部门的处理决定等；政府部门的责令形式，不应该作太高要求，不应该要求以书面形式为主；当劳动者举报，而政府有关部门消极对待，或者在企业有关人员已经逃匿的情况下，应该认定政府有关部门已经责令，此时，公安机关应该立案。